W niniejszej publikacji przedstawione zostały aspekty prawne związane z odmową udzielenia zezwolenia na regularny krajowy transport osób. Przedmiotowa tematyka wydaje się być niezwykle aktualna, zważywszy na fakt otwierania coraz to nowych połączeń komunikacyjnych na terenie Polski przez przewoźników z polskim jak i zagranicznym kapitałem. Jednak żeby móc prowadzić biznes w sektorze przewozowym przedsiębiorcy muszą zmierzyć się często z licznymi formalnymi barierami, które dla niektórych z nich stają się nie do pokonania. Aby przybliżyć nieco przedmiotową problematykę, poniżej zaprezentowano zarys przesłanek, uprawniających organ do odmowy wydania przedmiotowego zezwolenia.

Zgodnie z regulacjami zawartymi w ustawie o transporcie drogowym (Dz.U. 2001 nr 125 poz. 1371), (dalej: utd), podjęcie i wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wymaga uzyskania stosownego zezwolenia. Udzielane jest ono przez właściwy organ w zależności od tego czy planowa trasa mieści się w granicach województwa, czy też wykracza poza jego ramy. O ile w przypadku spełnienia licznych formalności przez przedsiębiorcę, organ zobowiązany jest to jego wydania, o tyle w przypadku zaistnienia pewnych przesłanek zewnętrznych, często niezależnych od potencjalnego przewoźnika, organowi przysługuje prawo do odmowy jego wydania. Wobec tego warto bliżej przyjrzeć się niniejszym przesłankom, na których organ może oprzeć własną decyzję.

Główne założenia dot. odmowy wydania zezwolenia zostały uregulowane w art. 22a ust. 1 utd. Zgodnie z nimi właściwy organ administracyjny ma obowiązek odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia w sytuacji, gdy potencjalny przewoźnik nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji. Powyższe dotyczy sytuacji, w której ubiegający się o wydanie zezwolenia potencjalny przewoźnik nie może zagwarantować odpowiedniej liczby pojazdów, pozwalających na wykonywanie odpowiedniej ilości kursów przewozowych na zaproponowanej linii komunikacyjnej. Ma to na celu pozbawienie wydawania zezwoleń przewoźnikom, którzy nie posiadając wystarczającego zaplecza logistycznego, próbują wyłącznie „zarezerwować” sobie na przyszłość konkretną trasę lub próbujących uniemożliwić konkurencji otworzenie nowych połączeń komunikacyjnych. Niniejsza przesłanka ma charakter obligatoryjny.

Ustawodawca w przedmiotowej ustawie zawarł również fakultatywne przesłanki, pozwalające na odmowę udzielenia lub zmiany zezwolenia. Oznacza to, że decyzja o tym czy dany przewoźnik otrzyma zezwolenie, oparta będzie na woli organu wydającego. Naturalnie organ, wydając stosowne zezwolenie, powinien wziąć pod uwagę istotne okoliczności faktyczne, przemawiające za słusznością podjętej decyzji. Tym samym powinien wykazać, że:

1. projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników lub;

2. wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych lub;

3. wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

Istotnym jest, że organ podejmując tego rodzaju decyzję, musi oprzeć się na obiektywnych kryteriach, przedstawiających jej zasadność. Aby tego dokonać zobowiązany jest przeprowadzić analizę sytuacji rynkowej w zakresie krajowego regularnego przewozu osób na trasie. Tego rodzaju czynność wymagana jest zwłaszcza w przypadku wniosku o udzielenie zezwolenia, którego linia komunikacyjna nie przekracza długości 100 km.

Głównymi kryteriami, na których organ powinien oprzeć analizę sytuacji rynkowej, są: zwiększenie pojemności pojazdów, częstotliwości kursów lub zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków. Takowa analiza powinna być przeprowadzana co najmniej raz w roku, biorąc przy tym pod uwagę istniejącą komunikację, w tym rodzaj pojazdów, godziny ich odjazdów lub częstotliwość kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych, dotychczasowe wywiązywanie się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf, przewidywane zmiany w natężeniu przewozu podróżnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy lub plan zagospodarowania przestrzennego województwa.

Odnosząc się do pierwszej z przesłanek odmowy wydania niniejszego zezwolenia, w orzecznictwie sądów administracyjnych, element zagrożenia, dla istniejących już linii regularnych, definiuje się, jako zagrożenie finansowe i organizacyjne (wyr. WSA w Gliwicach z 13.9.2011 r., IV SA/Gl 343/11, CBOSA; wyr. WSA w Olsztynie z 11.8.2009 r.,II SA/OL 564/09; wyr. NSA z 17.3.2008 r., II GSK 69/08). Dotyczy to stanu, w którym na danej linii komunikacyjnej, istnieje zbyt duża ilości przewoźników. W takiej sytuacji ograniczona zostaje rentowności przedsiębiorców wykonujących już regularny transport osób i tym samym zaburzone zostaje harmonijne funkcjonowanie rynku przewozów. Ryzyko z tym związane dotyczy sytuacji, w której z powodu istnienia zbyt dużej ilości przewoźników, obecnie istniejący, nie będą w stanie utrzymać aktualnych połączeń komunikacyjnych, przez co zmuszeni będą do ich zamknięcia. W szerszej perspektywie zaistnienie takich okoliczności może doprowadzić do spadku konkurencji na rynku i wzrostu cen biletów, co niekorzystnie odbiłoby się na pasażerach.

Istotne przy tym jest, że sądy administracyjne odrzucają przy tym tezę, mówiącą, iż istnienie jakiejkolwiek konkurencji na rynku jest niedopuszczalne (wyr. NSA z 6.7.2011 r., II GSK 722/10). Oczywiście ma to nawiązanie wyłącznie do niezdrowej konkurencji, która nie wpływa korzystnie na funkcjonowanie istniejącej linii komunikacyjnej, lecz odbija się negatywnie na jej działanie.

Ponadto niniejsze zagrożenie organizacyjne związane jest także z utrzymaniem odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa na danej linii komunikacyjnej. Wobec tego wykazanie, iż projektowana linia komunikacyjna stanowi zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, daje organowi podstawę, do odmowy przyznania potencjalnemu przewoźnikowi zezwolenia.

Fakt niekorzystnego wpływania na rentowność usług kolejowych, w przypadku udzielenia zezwolenia przewoźnikowi, również może przemawiać za brakiem jego wydania przez organ. Niniejsza przesłanka odnosi się głównie do aspektów finansowych istniejących już przewoźników kolejowych, którzy wykonują na podobnej trasie przewozy osób. Ma to na celu zabezpieczenie działalności spółek kolejowych, których koszty związane z inwestycjami w infrastrukturę wielokrotnie przewyższają koszty przewoźników, świadczących tego rodzaju usługi za pomocą autokarów lub busów. W przypadku nieistnienia tego zapisu można by przyjąć, że działające spółki kolejowe narażone zostałyby na ponoszenie ogromnych strat finansowych, związanych z otworzeniem i utrzymywaniem bieżących połączeń.

W sytuacji nieprzestrzegania warunków określonych w zezwoleniu, przez funkcjonującego już na rynku przewoźnika, powala nakłada na organ prawo cofnięcia lub nie wydania nowego zezwolenia. Niniejsze dotyczy przypadku, gdy przewoźnik świadczy usługi przewozu, niezgodnie z warunkami wskazanymi w jego treści. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że nieprzestrzeganie przez przewoźnika warunków udzielonego zezwolenia nie musi mieć charakteru stałego, nieustannego, lecz może być wynikiem naruszenia jednostkowego. (wyr. WSA w Bydgoszczy z 2.6.2011 r., II SA/BD 384/11).

Powyższe przesłanki, na mocy których organ może odmówić wydania przedmiotowego zezwolenia na transport osób, jednoznacznie pokazują, że droga do jego uzyskania nie jest prosta. Potencjalny przewoźnik musi nie tylko przejść przez całą procedurę związaną z wypełnieniem i zbieraniem niezbędnej dokumentacji, ale także planowa przez niego trasa musi charakteryzować się odpowiednimi okolicznościami faktycznymi, pozwalającymi m. in. na istnienie niezachwianej konkurencji na rynku i niewystępowaniu innych przewoźników kolejowych.